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[政策法规]中外合作办学质量保障机制及其法律关系

添加时间:2016/12/13 9:20:22 部门:新闻中心 点击量:16269

    中外合作办学质量保障机制主要体现为:外部保障机制,即行政监管、认证、评估和办学者内部质量保障机制。诸种机制的内涵和外延以及相互关系不仅需要在理论上加以澄清,也需要通过适当的法律渊源形式将其上升为具体的规则,方能使这些机制能够相辅相成,互为倚重,共同发挥中外合作办学质量保障的作用,而不是相互抵触甚至形成某种不良竞争。

行政监管

    中外合作办学质量保障机制的行政监管权主要包括行政立法、行政审批、行政监察和行政处罚。行政立法权是中央教育行政管理部门在中外合作办学质量保障体系建设中重要而无可替代的职能。目前,在监管过程中对于合法合规问题已经给予了充分的重视,使法律法规成为中外合作办学质量保障体制与机制建设的依据。但是,在跟进教育法发展和修订的节奏方面,在适应中外合作办学发展的需求方面,仍然存在研判不足、制度供给不足的问题。而在过程监管的有效机制建设、数据与信息平台建设和常规教育教学监管督导等方面,教育行政部门仍缺乏有效的监管手段。而在作为有效竞争机制所必不可少的惩戒和退出机制方面,行政机关的行政处罚权和相应的软性行政申戒的权力仍存在不足。对于违法违规办学的发现和查处程序和机制仍有待完善。

    而行政审批是中外合作办学质量保障机制建设的最为重要的行政机制,是指教育行政管理部门根据办学者提出的申请,经过依法审查,采取“批准”并发放办学许可证的方式,准予其开展中外合作办学的行政行为。行政审批是行政法上非常重要的一种行政权力形式和具体行政行为,行政审批受《行政许可法》的约束,在立法上将行政审批与行政许可视为同一概念。行政审批是国家权力垄断的直接体现。行政审批作为一种行政管理法律手段,其目的在于把控涉及国家利益、公共利益的重要行为领域,以事前审查的形式进行预先监管,避免国家利益和公共利益受损。当前,中国行政审批制度改革以来,包括教育行政管理部门在内的国家机关,不断下放行政审批权力,清理和取消行政审批权力。但是,经过慎重权衡,中外合作办学的本科以上项目和机构的审批权力仍然由教育部行使。而各省级教育厅也仍然保留了对本科以下项目和机构的审批权力。申请设立实施职业技能培训的中外合作办学机构由拟设立机构所在地的省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门审批。这种安排一方面考虑到中外合作办学涉及到维护教育主权和国家安全,一方面也是因为中外合作办学如果完全交给市场,可能会造成由于信息不对称造成的大量质量风险,从而影响到学生和广大社会公众的利益。

    对于中外合作办学质量保障的整体运行机制而言,审批是事前的管理,要把好入门关。但目前的法律法规,包括《条例》对中外合作办学的审批规定之中的审批标准没有明确列举质量保障的设立标准,对于教师、教材和教学过程都只作出了原则性的规定。而且缺少向社会公示供社会公众监督的规定。在程序上缺乏申诉、纠错和回转程序,审批的透明度和公开性仍有进一步提升的空间。这就造成在质量保障的具体要素上无法给申请人以明确的指引,也给行政部门的权力行使留下了比较大的自由空间,容易造成权力滥用和不公正问题。未来的修法可以将质量保障机制突出出来,专章加以规定。将教育教学各环节的标准和要求进一步地细化,能够为审批提供具体明确的指引,保障申请者的权益,避免行政权力滥用。另外,在中外合作办学行政功能审批实践中还存在一个问题,在《条例》和《实施办法》中大量规定的、后续需要向审批机关备案的内容没有实际履行,即便有备案也缺乏对备案内容的有效审查和及时反馈,导致审批过程的不完整。另外,中外合作办学的项目和机构审批,特别是机构审批,不仅是设立审批,还包括合并、分离、中止和终止的审批,而在实际执行过程中,后续的审批没有得到有效执行。有的中外合作办学机构在院校内部的院系调整中被其他院系所吞并,而未向审批机关申请。这也导致了审批权限在后续的监管,特别是机构发展的监管过程之中没有充分发挥作用。另外在行政审批过程中的专家权力也应该进一步规范,对于专家委员的遴选、专家委员会的工作机制、专家法律权利与义务、专家参与审批中应承担的法律责任应有明确的规范,以进一步避免专家权力滥用,保障专家委员会裁量的权威。

认证

    教育质量认证是指在办学者申请并接受特定质量标准的情况下,由专门的第三方教育认证机构或组织对办学者的教育教学过程进行评估,并得出是否达到特定质量标准的活动。教育质量认证是教育(特别是高等教育)重要的质量保障手段和机制。目前由中国教育国际交流协会和上海市教育评估院等组织开展中外合作办学质量认证。以中国教育国际交流协会为例,自2011 年以来有24 个机构和项目申请认证,目前已通过认证的达到7个,其他正在接受认证。而上海市教育评估院则主要针对上海本地的中外合作办学项目和机构提供认证服务。

    在认证标准方面,比较成熟的是中国教育国际交流协会的标准。该认证标准分为五部分,即“办学定位和目的”“资源配置和使用”“教育教学活动和服务”“组织管理和内部质量保障”“公共关系和社会诚信”。在这五个部分中下设12 个一级指标、49 个二级指标、151 个观测点,并许可通过协议建立评估方和被评估方共同认可的个性化标准。关于认证程序,依据中国教育国际交流协会的认证程序为例,包括:提交申请- 资质审查- 签订协议- 初访指导- 自评自改- 自评审议- 现场考察- 认证决定- 后续复查。

    教育质量保障体制机制比较成熟的国家将教育认证分为国家认证和行业自律的市场认证模式。在国家认证的法律制度安排思路上,往往是通过基本教育法案如英国的《高等教育法》或专门教育法案,如香港的《非本地高等教育及职业教育条例》,或者是机构设置法案专门授权某(某些)机构可以组织专业认证,在法案中同时授权认证组织可以组织专家拟定认证标准,如《澳大利亚高等教育质量与标准署法案(2011)》第五部分,授权澳大利亚高等教育质量与标准署署长可以领导制定包括:教育提供者注册标准、教育提供者分类标准、质量标准、教育与教学标准、信息标准、高等教育质量保障需要的其他标准。而美国的高等教育(包括跨境教育)质量认证体系,是行业自律形式的市场模式。美国联邦教育部和高等教育认证委员会有批准设立认证机构的权利,并给予获批的认证机构以一定的财政资助。美国现行的质量认证主要由六大区高等教育质量认证组织开展,在专业领域,如法学、医学、工程、商科等领域行业协会的认证体系发挥了重要作用。总体上美国的质量认证是一种行业自律性、市场竞争型的体系。这种体系的形成建立在成熟的法律、行业运营和市场环境之下。因此,美国在联邦和州的层面,主要的立法关注的多为对认证机构的设立标准和合法运营问题。纵观我国现行的认证体系,既没有国际认证体系中法律法规直接授权,或者由教育行政部门直接授权进行管理的内容;也缺乏美国式的对认证机构设立标准和运营过程的法律规范;同时缺乏有效的行业自律组织开展相应的认证活动。上述在中外合作办学质量认证方面也同样存在这样的问题。总体上我国在中外合作办学质量认证的问题上持美国式的理解,将质量认证视为行业自律行为。但是对于行业自律资质和质量认证组织的设立标准和运营规制缺少相应规范。加上,中外合作办学跨越的是从高中到高等教育的各个教育层次,涉及项目和机构(包括非独立法人和独立法人)的不同组织形式,专业更是多种多样。能够组织起对如此复杂多样的教育形式质量认证的机构应该具备更多的专业技术条件和更加成熟规范的组织条件。另外,在认证的标准和程序上是否应根据项目和机构,以及从高中到博士研究生的不同教育层级制定有差别的认证标准,在认证过程中如何处理差异性与个性?是否根据被评估者的需要量身定做的质量标准就是合理的?认证的程序缺少申诉机制和回转机制;认证过程中专家认证活动的保密、中立和公正如何有效保证也是重要的问题。在行业自律和法律责任不足的情况下,专家也可能成为利益相关方的代言人,或者存在其他的不公正行为,直接影响评估结果的公信力。如何保证认证收取费用的合理性等一系列问题也需要进行相应的规范。在我国整体教育质量认证机制仍然非常不健全的情况下,中外合作办学质量认证能否作为先行者,探索出可行的模式和方式?这是中外合作办学质量认证机制建设的机遇也同样是艰巨的挑战。中外合作办学质量认证与现有国际国内认证体系的关系,比如与专业评估的关系,如工程认证。从2005 年起,我国开始开展工程教育专业认证试点,成立了由76 名教育界和产业界专家共同组成的全国工程教育专业认证专家委员会以及机械类、化工类等14 个认证分委员会,分别负责组织开展相关专业领域的认证工作。目前已对373 个专业点开展了认证工作。2013 年我国已经加入了国际本科工程学位互认协议《华盛顿协议》。国内很多商学院也直接申请并通过了MBA 等相关的国际认证。专业认证侧重专业教学质量、人才培养、学术研究等综合指标,综合测评一个专业的教育教学质量。而中外合作办学的质量认证主要针对的是中外合作办学这种特殊类型的教育形式,应该注重的是:优质教育资源的引进、合作架构和组织的合理性和效率、成本和风险控制等环节。因此,中外合作办学质量认证在专业认证方面仍有不充分之处,某些专业学院参与专业认证仍然是有必要的。在中外合作办学质量评估与专业评估进行有效联合,也是为被评估对象节约成本的可行途径。


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